《永州市野外用火管理若干规定（草案）》已于2023年8月24日经永州市第六届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议。为推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量，现将草案全文及起草说明公布，广泛征求社会各方面的意见。
请社会各界充分发表意见。可以将意见直接寄送或者电邮至市人大常委会法工委，截止日期为2023年10月9日。
电话：0746-8358039
电子邮箱：yzsrdfzw@163.com
邮寄地址：永州市冷水滩区湘永路58号永州市人大常委会法工委（邮编：425000）
永州市人大常委会法制工作委员会
2023年9月3日
永州市野外用火管理若干规定（草案）
第一条【目的依据】为进一步规范野外用火行为，有效预防森林火灾，切实保障人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国森林法》《森林防火条例》《湖南省森林防火若干规定》等有关法律法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条【适用范围】 本规定适用于本市行政区域内森林防火区、农业生产生活区野外用火管理活动。
本规定所称森林防火区是指林地及距离林地边缘五十米范围内的区域。农业生产生活区是指城镇居住区之外的从事农业生产和村（居）民生活的区域。
本市森林防火区分为一类森林防火区、二类森林防火区。一类森林防火区是指国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国有林场、重要军事设施以及革命纪念地、自然山系集体林区，由县级人民政府实行严格的用火管制；二类森林防火区是指一类森林防火区以外的丘陵地带、疏林地、园地、其他草地和距离林地边缘五十米范围内的农业生产生活区，由乡（镇）人民政府、街道办事处实行有批准和监管的用火管理。
距离林地边缘五十米范围外的农业生产生活区野外用火，由农业农村部门依法管理。
一类森林防火区和二类森林防火区的范围由县级人民政府划定，向社会公布，报市人民政府备案。
第三条【规定防火期】本市一类森林防火区全年为森林防火期，实行全年森林防火；二类森林防火区每年十月一日至次年四月三十日为森林防火期；县级人民政府可以根据气象等级和防火需要规定森林高火险期，并向社会公布。
第四条【森林防火区禁止性规定】 森林防火期内，在森林防火区野外禁止下列行为：
（一）上坟烧纸、烧香点烛等；
（二）燃放烟花爆竹、孔明灯等；
（三）携带易燃易爆物品；
（四）吸烟、野炊、烧烤、烤火取暖等；
（五）烧黄蜂、熏蛇鼠、烧山狩猎等；
（六）炼山、烧杂、烧火积肥或者烧田基草、农作物秸秆、果园杂草等；
（七）其他容易引起森林火灾的行为。
第五条【一类森林防火区用火管理】一类森林防火区禁止旅游和外来人员携带火源进入，禁止一切野外用火。确因防治病虫鼠害、冻害、勘察、工程建设等特殊情况需用火的，应当经县级人民政府批准，并严格采取措施，组织监烧，严防失火。
第六条【二类森林防火区用火管理】 二类森林防火区在森林防火期内，确因特殊情况需用火的，用火单位或者个人应当向所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处申请批准，在森林火险等级三级以下及二级风以下天气条件下用火，乡（镇）人民政府、街道办事处应当组织监烧和检查清理火场，确保明火和火星彻底熄灭，严防失火。批准程序由县级人民政府制定。
第七条【高火险期用火管理】 在森林高火险期内，县级以上人民政府可以根据需要发布命令，禁止一切野外用火。
第八条【建立制度】 县级人民政府应当强化森林防火林长包保责任制，推动乡（镇）、村建立“十户联防”工作机制，鼓励村（居）民委员会将实施“带水祭祀”纳入村规民约，全面落实群防群治和网格化管理措施，全面加强野外用火管理。
第九条【举报奖励】 县级人民政府应当建立野外违规用火举报奖励办法，奖励标准由县级人民政府制定。
第十条【计划烧除】 县级人民政府应当组织应急管理、林业、农业农村、生态环境、气象、消防等部门，在确保安全的情况下，采取计划烧除方式，清除林缘易燃物，消除火灾隐患。
第十一条【授权检查】 经县级人民政府决定，县级林业行政主管部门、国有林场、自然保护地等管理单位和乡（镇）人民政府、街道办事处可以设立森林防火检查劝导站，对进入一类森林防火区的人员和车辆进行火源检查，对携带的火种、易燃易爆物品及其他可能引起森林火灾的物品，实行集中保管。任何单位和个人必须积极配合、不得拒绝、阻碍检查劝导。
第十二条【管理责任】县级人民政府及其有关行政主管部门、乡（镇）人民政府和街道办事处对野外用火管理不落实主体责任，执法不严的，由相应主管机关责令改正；造成严重后果的，对主管领导和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。用火审批单位及其工作人员在审批和监烧中疏忽大意、玩忽职守造成森林火灾的，依法从重追究责任。
第十三条【违法责任】 任何单位和个人违反本规定，未经过批准擅自在森林防火区内野外用火，未引起森林火灾的，由县级人民政府林业行政主管部门或委托乡（镇）人民政府和街道办事处，责令停止违法行为，给予警告，对个人并处二百元以上二千元以下罚款，对单位并处一万元以上三万元以下罚款；引起森林火灾的，对个人并处二千元以上三千元以下罚款，对单位并处三万元以上五万元以下罚款；造成损失的，依法承担民事赔偿和生态修复责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十四条【施行时间】 本规定自 年 月 日起施行。
关于《永州市野外用火管理若干规定（草案）》的起草情况说明
——2023年8月23日在永州市第六届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
市林业局局长 雷安术
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，现就《永州市野外用火管理若干规定（草案）》（以下简称《规定》），作如下说明:
一、制定《规定》的重要性和必要性
一是形势有需要。推进野外用火管理立法是强化源头治理、防范火灾的重要举措。我市近几年森林火灾呈多发频发态势，据统计，近三年我市共发生森林火灾45起，其中，2020年4起，受害森林面积68.78公顷，未造成人员死亡；2021年13起，受害森林面积94.77公顷，造成1人死亡（新田）；2022年28起，受害森林面积733.94公顷，造成23人伤亡，损失惨重，教训深刻。随着全球变暖趋势日益明显，大量枯死木和林间可燃物堆积叠加持续高温少雨，今年我市森林防火工作面临较去年持续干旱更为严峻的形势，“一点星星火、可烧万顷林”的风险尤为突出，急需通过立法的形式消除过去群众无序用火的现象，从源头上降低森林火灾风险。
二是现实有需求。推进野外用火管理立法是解决用火无序、治理困难的有效途径。永州是湖南省四大重点林区之一，属南岭山地森林及生物多样性国家重点生态功能区，境内森林资源丰富，全市现有林地面积154万公顷，蓄积量7253.55万立方米，森林覆盖率65.53%，森林防火区客观上与部分农业生产生活区相毗邻。同时，我市春耕秋收焚烧秸秆、烧土灰等生产生活用火的现象普遍，清明、中元、春节等传统节日素有上坟烧香烧纸、逢年过节燃放烟花爆竹等祭祀用火的习俗。我市去年在行政执法上，只能依据高火险期地方政府发布的“封山令”“禁火令”，以违反政府禁令为依据进行执法，导致执法的局限性。制定《规定》，以立法的形式对群众无序野外用火行为加以规范管控，可从源头上降低火灾风险。
三是上级有要求。推进野外用火管理立法是推进地方立法、试点示范的工作要求。今年，省林业局把强化野外火源管控作为工作重点，并将郴州市、永州市作为全省野外用火立法管理试点市，探索农事用火、祭祀用火等野外用火管理经验、做法。目前郴州市野外用火立法已走在前面，我市进展滞后。7月底，我市召开2023年度林长会议，市林长在听取市林长办汇报后，决定进一步提高政治站位、迅速积极行动，加快立法进度，做好全省野外用火立法的示范，为打赢森林防灭火翻身仗奠定法治基础。
二、《规定》起草依据
根据《中华人民共和国森林法》《森林防火条例》和《湖南省森林防火若干规定》等规定，参考学习了广东省韶关市、山东省青岛市、郴州市和江华瑶族自治县等地方性法规及一些好的经验做法。
三、《规定》起草过程
2023年3月，永州市林业局先后赴江华瑶族自治县、祁阳市、东安县、零陵区等地进行考察调研，在充分调研的基础上，起草了《规定（草案）》。2023年6月，市林业局将《规定（草案）》在林业系统内部征求了意见，根据反馈意见对《规定（草案）》进行修改完善。市人大农业委、法制委和市司法局提前介入，对《规定（草案）》的起草工作进行了指导。2023年7月28日，市林业局将《规定（草案）》向14个县市区政府（管理区、永州经开区管委会）和市直有关单位征求了意见，同时，在今日永州和市林业局官网公开征求社会意见，根据反馈意见再次修改完善了《规定（草案）》。8月3日召开《规定（草案）》协调论证会暨座谈会，市人大法制委、市人大农业与农村委、市政协农业和农村委、市直有关部门和部分市人大代表、市政协委员参加会议，会上对《规定（草案）》进行了讨论研究。8月5日，市林业局召开局党组扩大会议，对《规定（草案）》座谈会上各单位和代表提出的建议进行了研究讨论，修改完善后形成《规定（草案）》（送审稿）。
四、《规定》主要内容
《规定》共十四条，未分章节。
（一）关于适用范围和森林防火区、防火期的划定。《规定》第二条给予了明确：“本规定适用于本市行政区域内森林防火区、农业生产生活区野外用火管理活动。”第三条明确了一类森林防火区全年为森林防火期，实行全年森林防火；二类森林防火区每年十月一日至次年四月三十日为森林防火期。
（二）关于森林防火区内用火管理。《规定》第四、五、六条对一、二类森林防火区内用火管理提出禁止性条款，同时对确有必要的野外用火情形进行了规定：
“ 一类森林防火区禁止旅游和外来人员携带火源进入，禁止一切野外用火。确因防治病虫鼠害、冻害、勘察、工程建设等特殊情况需用火的，应当经县级人民政府批准，并严格采取措施，组织监烧，严防失火。”
“二类森林防火区在森林防火期内，确因特殊情况需用火的，用火单位或者个人应当向所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处申请批准，在森林火险等级三级以下及二级风以下天气条件下用火，乡（镇）人民政府、街道办事处应当组织监烧和检查清理火场，确保明火和火星彻底熄灭，严防失火。批准程序由县级人民政府制定。”
（三）关于高风险期划定和管理。《规定》第七、八条提出： 县级人民政府可以根据森林火险气象等级和防火需要规定森林高火险期，并向社会公布。县级人民政府可以发布命令，禁止一切野外用火。
（四）关于举报奖励。《规定》第九条给予了明确规定：“县级人民政府应当建立野外违规用火举报奖励办法，奖励标准由县级人民政府制定”。
（五）关于计划烧除。采取疏堵结合的管理方式，《规定》第十条提出：“县级人民政府应当组织应急管理、林业、农业农村、生态环境、气象、消防等部门制定安全烧除计划，清除林缘易燃物，消除火灾隐患”。
（六）明确法律责任。除法律法规另有规定的从其规定外，第十二、十三条对违反本规定，未经批准擅自野外用火，以及政府部门未履行应尽监督管理职责的行为，设定了相应法律责任。
五、需要重点说明的问题
（一）关于审批主体。《规定》第五条、第六条明确一类森林防火区用火由县级人民政府批准，二类森林防火区用火由乡（镇）人民政府、街道办事处批准。主要基于以下理由：一是明确管理层次很有必要，县级管理一类森林防火区，确保我市大山大岭的重点林区森林防火安全，乡镇管理二类森林防火区，确保林农交错的丘陵地带森林防火安全，管理层次清晰，责任区分合理，有利于突出重点，强化执行；二是不与上位法相抵触。《森林防火条例》第二十五条规定，因防治病虫鼠害、冻害等特殊情况确需野外用火的，应当经县级人民政府批准；《湖南省森林防火若干规定》第十三条规定，因防治病虫害、冻害、造林抚育、工程建设等特殊情况确需野外用火的，向县级人民政府森林防火主管部门提交书面用火申请；《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。因此，结合我市实际，在不违反上位法律法规的前提下，《规定》采取“委托”的方式授予林业主管部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处野外用火行政许可权。
（二）关于计划烧除。《规定》第十条明确“县级人民政府应当组织应急管理、林业、农业农村、生态环境、气象、消防等部门，在确保安全的情况下，采取计划烧除方式，清除林缘易燃物，消除火灾隐患。”主要基于以下理由：一是我市林缘易燃物堆积远超易引发重、特大森林火灾30吨/公顷的国际公认值，存在重大安全隐患。二是由地方政府组织，在开设好隔离带、有消防队伍在场的情况下安全烧除，有效避免群众无序烧除，消除森林火灾隐患。
（三）关于执法主体。《规定》第十三条明确，违反本规定，未经过批准擅自在森林防火区内野外用火，由县级人民政府林业行政主管部门或委托乡（镇）人民政府和街道办事处行使行政处罚权。主要基于以下理由：一是根据《森林防火条例》第五十条、《湖南省森林防火若干规定》第二十三条相关规定，县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内野外用火相关行政处罚工作。二是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第二十四条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡（镇）人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。为贯彻落实《行政处罚法》关于行政执法权下移、为基层治理赋权的精神，秉持适度前瞻性的立法理念，《规定》为乡（镇）人民政府、街道办事处行使野外用火违法行为行政处罚权预留法律空间。
以上说明及《永州市野外用火管理若干规定（草案）》，请予以审议。
